Institutions politiques canadiennes : la couronne, les parlements et la démocratie

Institutions politiques canadiennes : la couronne, les parlements et la démocratie

En cette période d’élection au Québec, j’ai réfléchi à la teneur de la démocratie dans les institutions publiques québécoises afin d’avoir un regard critique sur ce que nous proposent les différents candidats. Ainsi, je tourne vers l’histoire, l’origine et le patrimoine des institutions afin de saisir davantage les enjeux influençant le droit public au Québec.

I- Introduction

« Nous devons aimer ouvertement la démocratie durant notre servitude,

pour la savoir pratiquer après notre émancipation[1] ».

Louis-Joseph Papineau

La démocratie symbolise surtout la liberté, le droit, l’opinion et l’égalité au Canada. Sa réalité et sa pratique requièrent les énergies d’un peuple. Cette démocratie exige de la société civile de s’investir et de voir à établir les règles de fonctionnement du pacte social avec son gouvernement. Cette vigilance citoyenne lui garantit l’expression de ses libertés et de ses droits. Il mandate des législateurs par un système électoral à représenter sa voix et son opinion politique au Parlement. De ces législateurs, il se forme un gouvernement mandaté à agir et à parler au nom de la Couronne et du peuple souverain selon les conventions, les principes et règles établies dans la Constitution. La souveraineté a une longue histoire en soi à Québec où le Parlement est devenu l’institution publique qui symbolise la démocratie. Cette institution publique est le lieu où se partagent les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire de la fédération canadienne selon ses champs de compétence prescrits dans la Loi constitutionnelle de 1867. En autres mots, le Parlement demeure le baromètre de la vivacité des valeurs démocratiques auxquelles tient la société canadienne et québécoise.

Le Parlement est le chef-lieu de la législation et de la gestion du bien public. Il demeure le symbole puissant de l’État de droit et de la démocratie au Canada. Placé en second lieu sous la Constitution, le Parlement détient le pouvoir souverain sur le droit. Cette institution est le lieu privilégié du dialogue politique sur la chose publique et juridique. C’est en son sein que se perpétuent les pratiques de la démocratie et le droit souverain de l’État. Le Parlement réunit toutes les institutions qui ont l’autorité légitime du droit. C’est aussi dans cette institution que le peuple délègue des législateurs qui ont la responsabilité de s’exprimer sur le droit de l’État et de protéger le bien commun. Cette institution délègue à la Chambre assemblée la responsabilité de former le gouvernement qui aura l’autorité légitime sur le droit de l’État pendant son mandat au Parlement. Le gouvernement se doit de respecter les principes de la démocratie représentative. Ces principes sont en quelque sorte des règles juridiques et des pratiques politiques d’un gouvernement qui a l’autorité légitime de parler et d’agir sur le droit au nom du peuple. « La démocratie représentative a consacré la légitimité du pouvoir législatif en la fondant sur des théories de la souveraineté, de la séparation des pouvoirs et de la représentation[2] ». Le Parlement est toujours le lieu d’expression de la démocratie  et d’équilibre entre les pouvoirs au Québec. Il importe alors de reconnaître le sens des différentes institutions publiques du Parlement au Québec.

Afin de comprendre l’équilibre des pouvoirs et la place de la démocratie au Parlement, il importe de voir aux pratiques du droit public dans la gouvernance souveraine de l’État au fil des siècles. L’histoire de ces pratiques nous ramène à l’amplitude du pouvoir souverain de l’État consacré maintenant au Parlement. Cette analyse est un regard critique sur le sens des théories sous-jacentes à la souveraineté, à l’équilibre des pouvoirs et à la démocratie. Ce recul est nécessaire, car le système parlementaire s’appuie sur la tradition et les coutumes établies dans les conventions, les principes, les règles et les lois constitutionnelles datant pour plusieurs à l’aube de la modernité. Il devient plus simple de cette façon d’avoir un regard critique sur les pratiques qui établissent les règles et le fonctionnement de cette institution responsable du pacte social avec le peuple souverain. Il permet de mesurer la vitalité de ces institutions et d’en arriver à dégager la portée du droit public sur la démocratie et la souveraineté du peuple au Québec.

II- L’origine des institutions publiques canadiennes

« II faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir »,

Montesquieu

 A-    La pratique du droit public  à Québec

Les fondements théoriques du droit souverain sont à la base du droit public québécois. « Le droit public, c’est celui qui implique d’une façon ou d’une autre les institutions publiques et le mode de gouvernement[3]». Le droit public canadien maintient toujours des relations étroites avec les traditions institutionnelles européennes. Ainsi au Québec, le droit public est issu d’une structure coloniale convenue dans les droits des concessionnaires ou de découverte au 16e siècle. C’est dans les premières institutions publiques de la colonie que progressent par la suite les pratiques du pouvoir souverain sur l’État et du droit européen en Amérique française. Du droit de découverte, il en découle que le pouvoir de gouverner revient d’abord au gouverneur qui est la figure représentant l’autorité souveraine de l’État  dans la colonie. Le rôle du gouverneur évolue dans des institutions publiques changeantes. Le gouverneur détient des responsabilités législatives sans pour autant en être le législateur. Il maintient tout de même son influence dans les affaires politiques de colonie avec un rôle exécutif consacré en sa personne par la Couronne. Avec le temps, ce rôle devient de plus en plus en plus symbolique. Ainsi, le droit public et la souveraineté évoluent intimement dans des institutions issues de nombreux traités internationaux formalisés dans les États européens[4]. Ces traités délimitent les territoires sur lesquels s’impose le droit souverain de la Couronne des métropoles européennes à Québec.

Au 17e siècle, Louis XIV impose à sa colonie française un plus vaste ensemble d’institutions gouvernementales avec le Gouvernement royal. Ces institutions reproduisent les pratiques courantes du droit public dans une province française. Elles affirment ainsi l’autorité légitime du pouvoir souverain et de la Couronne française sur le territoire de la Nouvelle-France[5]. Le gouverneur assure la diplomatie et la gestion de l’État sur l’ensemble du territoire au nom de la Couronne française. La souveraineté sur la justice, la loi, la police est représentée dans le corps de l’Intendant. Le Conseil souverain devient le haut lieu de la justice et du droit français sur l’ensemble de cette vaste colonie française. Le Conseil souverain assure un nouvel équilibre entre les fonctions du pouvoir souverain et de la Couronne sur le territoire de la Nouvelle-France. La fonction publique évolue selon les règles et les mécanismes représentant la Couronne, le pouvoir souverain et la justice dans la colonie française nord-américaine. « Des institutions naissent par leurs soins dans les territoires qu’elles contrôlent, qui remplissent de manière autonome un certain nombre de fonctions publiques qu’elles leur délèguent. Telles sont les marques indubitables de l’exercice de la souveraineté[6] ».

B- L’introduction des institutions parlementaires de tradition britannique

À Québec, les institutions publiques font le passage de la monarchie absolue à la monarchie constitutionnelle au moment où la France cède sa souveraineté à la Grande-Bretagne en 1763. Cette situation apporte un nouvel équilibre du pouvoir dans la fonction publique à Québec. Il y a toujours un gouverneur appuyé de son conseil issu de la population coloniale. Ce sont leurs fonctions de la Couronne et les pratiques du pouvoir souverain qui changent. À partir de 1763, le pouvoir souverain doit se conformer à des droits d’obligations contractuelles qui font l’objet de traditions établies dans des conventions et des principes de l’État de droit britannique. Le pouvoir suprême de l’État consacré à la Couronne est alors limité par une loi constitutionnelle provenant du peuple britannique[7]. La Proclamation royale est la première constitution britannique à s’imposer sur l’ensemble de l’ancienne colonie française en Amérique du Nord. La Constitution est un ensemble légitime des lois constitutionnelles, des conventions et les principes délimitant entre autres, les mécanismes, les fonctions et les règles du gouvernement, du pouvoir souverain et de la Couronne.

La Constitution s’imprègne surtout des traditions et des coutumes liant ainsi la population civile au pouvoir souverain et à la Couronne. « Et plus qu’un ensemble de parties, (la Constitution), c’est un tout, où chaque élément contribue à la compréhension de tous les autres[8] ». En somme, la Constitution est une série de conventions, de principes et de lois constitutionnelles regroupant des ensembles d’écrits légaux ou de règles qui sont parfois implicites ou non-écrits. La légitimité de cet ensemble que l’on nomme la Constitution repose aussi sur l’interprétation juridique menée dans des institutions indépendantes. Les institutions législatives s’adapte graduellement à la « théorie positiviste du droit qui a le rôle de l’application mécanique du texte législatif et lorsqu’il a lieu d’interpréter la loi en raison de son ambiguïté, est à la recherche de l’intention du législateur[9] ». Cette philosophie libérale du droit se mixe aux institutions publiques canadiennes d’influence française. Il  s’introduit graduellement des pratiques du libéralisme anglais dans les fonctions publiques à Québec.

La Constitution est loin d’être un gage de l’État de droit dans la jeune colonie britannique. Il demeure qu’elle est une loi suprême fondée sur le principe de la Primauté du droit. Elle est le reflet des principes convenus dans le processus de l’acquisition, du maintien et de la sauvegarde des « libertés anglaises ». Elle s’appuie sur des conventions de la démocratie représentative pour rendre légitime la primauté du droit[10] véritable souverain de l’État. La primauté du droit en « garantit son respect par quiconque »[11]. L’État de droit britannique est alors une doctrine qui formalise les pratiques du pouvoir par un ensemble légitime de normes juridiques et de règles politiques. L’État de droit est lié à la Constitution qui est d’autant plus la forme la plus organique du contrat social convenu entre le peuple et son gouvernement[12].

La Constitution est ainsi l’ensemble des valeurs que l’État place « sous forme de principes, de structures et de règles, au-dessus de tous les pouvoirs qui s’exercent en son sein ou sous sa gouverne[13] ». Il demeure que c’est seulement en 1867 que le Parlement de Londres concède enfin aux institutions publiques canadiennes leur autonomie légitime de la loi constitutionnelle. La loi constitutionnelle de 1867 devient ainsi la loi ultime avec laquelle se bâtissent l’autonomie et la souveraineté de l’État canadien. Cette loi constitutionnelle reconduit les conventions[14] établissant les règles du parlementarisme et les principes sur lesquelles se pratique l’État de droit canadien[15]. C’est dans l’adoption de la loi impériale concernant le Canada de 1982 que la Grande-Bretagne achève le transfert de la Constitution à l’État canadien[16]. Il faut aussi attendre la Loi constitutionnelle de 1982 pour formaliser la primauté du droit dans les écrits malgré que « cette mention n’ajoute pas au principe ni ne le définit »[17]. Il y a alors lieu de voir ce que sous-entend cette affirmation dans la Constitution, car c’est par ce principe que s’établissent les mécanismes et les pratiques de la souveraineté du droit dans les institutions publiques canadiennes.

C-    Souveraineté parlementaire de l’État

Les pratiques de l’État du droit s’installent concrètement avec l’introduction du parlementarisme à Québec. « Toutes les fonctions législatives copiées du modèle britannique, comme le protocole et la liturgie parlementaires, faisaient paraître la Constitution de 1791 comme la charte qui rendait la colonie canadienne à l’image et à la ressemblance de la métropole[18] ». Le premier Parlement introduit cette institution politique pour voir à la gestion publique dans les affaires locales selon des pratiques de la démocratie représentative. Il faut admettre que les premiers pas du parlementarisme canadien correspondent à une période où les idées républicaines imposent des réformes de l’équilibre des pouvoirs dans les institutions publiques. Malgré qu’il soit un timide lieu de la démocratie libérale, le premier Parlement canadien se compose de la Couronne britannique, du Conseil législatif et de l’Assemblée représentative. « La loi de 1791 apparaissait comme un nouveau contrat social qui effaçait la distinction entre anciens et nouveaux sujets [19]». Cette notoriété sur le droit public canadien permet ainsi aux législateurs de « s’initier à la procédure, à la doctrine et la jurisprudence du système parlementaire[20] ». Les premiers députés ont appris rapidement à maîtriser le fonctionnement d’une constitution aux ramifications complexes fondées sur des conventions régissant la souveraineté parlementaire adoptés l’aube de la modernité en Grande-Bretagne[21][22].

Le modèle parlementaire canadien s’inspire du « parlementarisme anglais (qui) est l’histoire d’un perpétuel rapport de force entre le roi, sa noblesse et les Communes bourgeoises instituées par la Grande Charte de 1215[23] ». Les idées fondatrices du parlementarisme britannique reposent sur les théories libérales du gouvernement civil et de la loi naturelle selon John Locke[24]. Il y a dans la constitution de 1791, la reconnaissance du gouvernement civil qui introduit la souveraineté populaire et des pratiques parlementaires. Le gouvernement civil résulte de cette volonté naturelle à être libre et égal tout en veillant à « sauvegarder leurs droits naturels à la vie, à la liberté et à la possession légitime des biens[25] ». Le gouvernement civil est alors porteur de la volonté du peuple car, les législateurs sont les élus représentant cette voix populaire. Selon un citoyen en 1834, « l’honneur ne suffisait pas pour un député, il fallait au Parlement du Bas-Canada des travailleurs éclairés, honnêtes et éduqués[26]». Ce sont les premiers législateurs de l’Assemblée représentative canadienne qui ont exprimé avec force et détermination cette volonté d’adopter des conventions constitutionnelles britanniques[27] pour ouvrir à la démocratie dans le parlementarisme québécois qui est demeuré quasi inchangée jusqu’à l’abolition du Conseil législatif en 1968.

Dans ce contexte, le premier Parlement introduit diverses nouvelles fonctions publiques afin d’assurer le bon fonctionnement de l’institution parlementaire. Les législateurs de l’Assemblée représentative proposent les projets commandant une dépense des fonds publics et encouragent le débat sur les manières de disposer des finances des contribuables. Cette autorité leur revient, car l’Assemblée représente les contribuables[28]. Le Parlement devient alors un lieu essentiel du rouage de la législation voyant au fonctionnement de l’État[29]. Il se comprend aussi que « le pouvoir monarchique et oligarchique traditionnel doit maintenant coexister et composer avec le pouvoir collectif investi d’une autorité de représentation populaire[30] ». L’assemblée représentative a le rôle à d’avant-plan pour surveiller le processus législatif et la gouvernance selon le principe du bon gouvernement[31]. Le Parlement est ainsi le lieu légitime de la résistance aux abus d’un gouvernement tenté de passer outre les règles et les statuts établis dans les conventions de la Constitution[32]. De ces conventions, il en découle que « la souveraineté du pouvoir législatif reconnaît que le Parlement peut soumettre le pouvoir exécutif, juger un roi et modifier la loi qui régit les tribunaux du royaume[33] ». Le Parlement représente alors l’institution législative suprême de l’État, car elle soutient la souveraineté parlementaire, la séparation des pouvoirs et la représentation[34].

III- Le partage des pouvoirs dans les institutions publiques canadiennes

A-   La perpétuation des traditions britanniques du système parlementaire

Le Parlement canadien partage maintenant la primauté du droit entre deux institutions publiques indépendantes, distinctes et complémentaires dans une union fédérale. Le fédéralisme canadien partage ainsi le pouvoir souverain du parlement par champs de compétence entre le Parlement du gouvernement fédéral et celui de la province. Le parlement de tradition britannique s’implante dans un système fédératif qui nécessite des adaptations quant au droit public. Ce système fédératif  maintient le modèle d’une démocratie représentative entérinée sous l’Acte d’Union en 1840. Dans l’urgence à maintenir le système parlementaire britannique, les Pères de la Confédération ont opté à reprendre le modèle du Parlement colonial pour définir les institutions publiques fédérales à Ottawa. Le Parlement partage alors la souveraineté parlementaire entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des provinces selon des règles prescrites dans la Loi constitutionnelle de 1867. Selon ce cadre juridique, le Constitution canadienne maintient les institutions traditionnelles propres au parlementarisme britannique du 19e siècle tout en les adaptant à la nouvelle réalité canadienne. On se doit alors d’admettre que l’introduction du fédéralisme partage de façon originale le pouvoir souverain du Parlement britannique dans l’État canadien[35].

De cette tradition britannique, le Parlement d’Ottawa maintient toujours le modèle de l’ancien Conseil législatif qui reproduit l’idée de la Chambre des lords du parlement britannique en plus de son assemblée représentative à la Chambre des Communes. La Chambre haute origine de la volonté à maintenir un « compromis entre les pressions démocratiques et les exigences aristocratiques[36] ». Le Sénat maintient l’idée de ce modèle du bicamérisme où les législateurs sont sélectionnés dans un système nominatif. Cette Chambre haute assure selon ses défenseurs, une certaine permanence et tempérance dans le processus législatif. « Le rôle traditionnel d’une chambre haute est double : premièrement, assumer la partie non partisane ou transcendante du débat parlementaire ; deuxièmement, favoriser un équilibre dans la représentation des régions par octroi de siège indépendant des points de concentration de la population ». À la différence de la Chambre des Communes, le Sénat ne propose aucun projet de loi d’ordre financier. La pertinence de cette institution demeure toujours du débat sur les institutions publiques au Canada.

Il convient d’admettre que la multiplication des chambres d’assemblée répartie le pouvoir souverain du parlement au sein de la fédération canadienne. Ces adaptations soulèvent toujours certaines problématiques devant les disparités régionales et culturelles du Canada. Le Sénat est alors une institution qui veille à faire reconnaitre les disparités dans les textes de loi de la fédération. Le Sénat est le lieu qui peut se porter défenseur des minorités qui ont peu de voix due à leur sous-représentation démographique dans l’État canadien. Le Sénat détient alors une portée législative qui peut aller au-delà de la pression populaire de la majorité. Cette institution peut laisser place aux particularités régionales et au point de vue des minorités sur les textes de loi du gouvernement de la fédération canadienne.

B-  L’établissement du principe de la représentation en Assemblée législative

L’Assemblée représentative symbolise toujours le lieu suprême de la Primauté du droit de l’État canadien. Le résultat du scrutin détient un rôle prépondérant dans la formation du gouvernement du Canada et du Québec. La représentation est toujours sous-jacente aux théories positivistes et à la conception de la démocratie représentative dans le système parlementaire canadien. « Chez Hobbes, cette idée est présente dans la relation entre le peuple, qui est l’auteur de la souveraineté, et ses représentants, qui sont les acteurs du pouvoir souverain[37] ». Des représentants élus par le peuple détiennent ainsi l’autorité légitime du droit. Il se reconnaît dans une démocratie représentative que « le peuple n’exerce pas le pouvoir directement, mais ce sont ces représentants qui légifèrent à sa place et qui veillent au respect du droit[38] ». L’assemblée représentative est le lieu d’expression de la volonté populaire[39]. « Traditionnellement, le législateur se trouvait au sommet de la hiérarchie juridique, immédiatement sous la constitution, alors que le pouvoir exécutif et judiciaire lui demeurait subordonnés, se limitant à l’application et à la mise en œuvre des lois[40] ». La primauté du droit est accordée aux législateurs en raison que «le droit n’existe qu’en vertu des instances représentatives[41] ». Il s’agit aussi de rappeler qu’un gouvernement représentatif n’équivaut pas nécessairement à la démocratie dans l’esprit des fondateurs de cette doctrine politique, car, « le gouvernement représentatif n’accorde aucun rôle institutionnel au peuple assemblé »[42]. Cette situation rend précaire le statut du peuple assemblé. Il y a souvent cette impression que le scrutin est le seul moyen pour démontrer la volonté populaire sur l’État de droit canadien. Il y a aussi qu’une fois élu, le législateur est le représentant du peuple assemblé et il a la responsabilité de se faire le porte-parole de la volonté des individus qui l’ont placé au pouvoir.

  1. IV.           La séparation des pouvoirs

A- Le symbolisme des institutions dans une monarchie constitutionnelle

La Monarchie constitutionnelle implique aussi que la Couronne est une institution à part entière du Parlement canadien. Le symbolisme de cette institution rend compte du fait qu’aucun particulier ne détient le pouvoir de la Couronne. Cette institution comprend plutôt le chef d’État qui est un monarque exerçant ses fonctions par hérédité et qui détient un pouvoir limité par la Constitution[43]. La Couronne représente dans le corps du monarque l’identité de la nation, son unité et les traditions institutionnelles britanniques. Le chef d’État est ainsi le symbole organique de la Couronne. Cette institution incarne surtout la pérennité de l’État et elle constitue le principe organique de son unité institutionnelle[44]. La Couronne représente en elle-même l’une des composantes de chacune des trois branches des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.

Au Canada, le chef d’État est toujours représenté par le Gouverneur général et par le lieutenant-général dans les provinces canadiennes. C’est dans l’évolution de cette institution canadienne qu’il est simple de suivre l’évolution de la souveraineté du Canada. « Depuis 1926, le Gouverneur général ne représente plus le Gouvernement britannique, mais la personne du Souverain[45] ». Le Gouverneur général remplit les fonctions honorifiques et diplomatiques à titre symbolique pour la Reine et ce, depuis l’indépendance politique consacrée au Canada par le Statut de Westminster en 1931[46].

B- Le transfert de la souveraineté du droit au gouvernement de la Couronne

C’est cependant en 1848 que se transforme profondément le Parlement canadien avec l’obtention de son gouvernement responsable. «Désormais, pour les politiques intérieures, le gouverneur obéira aux volontés du gouvernement issu de la majorité parlementaire[47] ». Basé sur un mode de scrutin majoritaire uninominal, «le candidat ayant rassemblé le plus de voix sur un territoire donné est élu en toutes circonstances[48] ». Le parti politique faisant élire la majorité des députés détient un poids législatif important pour faire avancer les législations et la ligne directrice des élus du gouvernement. C’est aussi au sein du gouvernement que se forme le Cabinet ou le Conseil des ministres ayant le pouvoir exécutif sur l’État de droit.

Le choix du gouvernement s’établit dans la règle de la majorité qui donne la légitimité nécessaire à une démocratie représentative. La légitimité du chef se confirme d’abord avec l’appui majoritaire des membres du parti vainqueur aux élections. La popularité du chef lui offre un avantage légitime, mais c’est l’ensemble de son conseil des ministres et la popularité du parti qui contribue à la renommée d’un gouvernement. Il en advient qu’au moment du scrutin, la popularité du chef et de son parti est éminente et déterminante au choix du scrutin. Les éléments rassembleurs d’une campagne électorale rallient l’appui des électeurs dans chacune des circonscriptions. Le candidat qui obtient la majorité des voix remporte un siège à l’assemblée représentative. Le parti politique obtenant la majorité des sièges de l’assemblée est le vainqueur et le chef du parti devient alors le Premier ministre du gouvernement. Cette règle parlementaire « permet de mettre un terme aux palabres et de limiter l’ampleur des compromis requis par les minorités[49] ». L’assemblée représentative est ainsi la voix par laquelle s’exprime la volonté collective de la majorité assemblée.

La règle de la majorité est alors une condition minimale à l’expression d’une démocratie représentative fondée sur ce principe de la responsabilité ministérielle de 1848. On peut cependant parler d’une majorité relative dépendamment du scrutin. Aucune majorité absolue n’a été atteinte depuis l’établissement du scrutin universel surtout que maintenant, 25% des électeurs inscrits s’abstiennent généralement de voter. Il demeure que le résultat du scrutin détermine le parti politique victorieux en qui se consacre le pouvoir souverain le plaçant ainsi en préséance sur l’État de droit. De ce résultat du scrutin, le gouvernement devient l’héritier légitime de l’ancien pouvoir royal et il bénéficie pendant son mandat, du statut juridique de la Couronne. Il en advient dès lors que le Premier ministre est le Chef du gouvernement et le roi le Chef d’État au Canada[50]. Ainsi se veut-il, la Couronne règne et le gouvernement administre les fonctions publiques. Le Parlement est alors le lieu où se négocie et s’équilibre le pouvoir souverain de l’État de droit et de la Couronne.

C- Le choix de la formule de la responsabilité ministérielle : Règle de la majorité

Les représentants élus légifèrent en respect du droit et en lieu du peuple depuis l’Acte d’Union. Cette loi constitutionnelle est à l’origine du principe de la responsabilité ministérielle qui introduit la formule britannique de la règle de la majorité à l’assemblée représentative du Parlement canadien[51]. « La session de 1849 a assurément marqué les esprits et s’est révélée une étape du cheminement démocratique et de l’évolution coloniale du Canada. Elle a d’abord mis en lumière un partage des idées qui devait conduire à la formation des partis politiques du siècle à venir. Et, par une alliance exceptionnelle entre le pouvoir colonial et une majorité parlementaire, on a posé, dans ces circonstances dramatiques, la base de l’État de droit au Québec et au Canada [52]».

La règle de la majorité parlementaire reconnaît aussi la légitimité d’une décision approuvée par la majorité des législateurs, car, elle est considérée comme celle de l’ensemble des gouvernés[53]. La majorité des voix représente un appui significatif pour les parlementaires en chambre législative, car, aucune autre majorité ne doit s’imposer au projet de loi en chambre législative. Il s’agit alors de maintenir le vote de confiance des parlementaires. Il importe que le conseil des ministres fasse bloc et qu’ils obtiennent la majorité avec les députés siégeant à la chambre assemblée pour faire approuver le projet de loi. Les autres partis se rallient à la majorité ou s’y opposent. Si le projet de loi est bloqué en chambre assemblée, il y a un bris de confiance qui impose alors la clôture du parlement et l’arrêt de tous les projets de loi amorcés au cours de cette session parlementaire. Le principe de la majorité sous-entend alors qu’il requiert une solidarité ministérielle substantielle pour faire progresser la loi d’un gouvernement.

Cette solidarité ministérielle est coordonnée par le Premier ministre. Il recrute les ministres potentiels pour représenter les valeurs du gouvernement que veulent se donner le chef et le parti politique. Ces mêmes valeurs doivent refléter celles qui sont propres de la circonscription d’un député et de l’image que veut se donner le gouvernement. L’ensemble des valeurs préconisées par le parti politique doit refléter la volonté du peuple assemblé, dans ce cas-ci, chacun des circonscriptions. Le résultat du scrutin est annonciateur du choix des députés qui feront partie du Cabinet ou du Conseil ministériel détenant le pouvoir exécutif du gouvernement au parlement. Le Premier ministre devient par ce processus, celui qui commande le pouvoir exécutif. Il recrute les ministres, il attribue les portefeuilles, il remanie les fonctions ministérielles. Il est le seul ministre qui a une vue d’ensemble sur des portes-feuilles et des pratiques des ministres. Il répond de plus aux questions sur les actions de son gouvernement et il agit au nom du gouvernement dans les fonctions protocolaires. D’autant plus, « les décisions collectives de son conseil des ministres ne sont prises qu’avec son aval [54]». Ainsi la règle de la majorité se prend généralement en caucus ministériel. C’est lors des réunions des ministres que le gouvernement s’entend sur les lignes directrices de la législation de l’État de droit et sa souveraineté. Tous ministres s’y opposant, ne peut que manifester leur mécontentement en s’absentant en chambre d’assemblée lors du vote de la législation. Ainsi, « la pratique institutionnelle est claire : la politique du gouvernement engage tous ses membres. Les ministres sont liés par le principe de la solidarité ministérielle [55]».

Cette formule de responsabilité ministérielle est toutefois très critiquée dès les premières sessions parlementaires au sujet du gouvernement responsable en 1849 à Québec. William écrivait que, dans la tourmente de 1849, l’idéal démocratique au Canada a été sauvé en grande partie par des Canadiens français[56]. Les opposants critiquent la formule du gouvernement responsable qui «impose dans les faits à choisir les ministres dans les rangs mêmes de la majorité parlementaire, n’aboutisse à un gouvernement de partis [57]». Cette situation pourrait amener qu’un parti politique majoritaire fasse « de l’Assemblée non pas le maître de l’exécutif, mais une docile machine à voter les lois et les crédits[58] ». Les députés de l’époque craignent aussi que cette formule appelle au favoritisme, voire même la corruption. « Sous ce régime, l’ambition remplacera bientôt le patriotisme, et le carriérisme supplantera le véritable service public ». Tous ne sont pas de cet avis et, pour La Minerve, «quand le gouvernement est lui-même sous le contrôle du peuple, le patronage est bien moins redoutable[59] ».

V- La pratique du contrat social dans les institutions parlementaires

A-   L’entente sur le contrat social  selon le principe de la majorité parlementaire

La règle de la majorité est aussi tributaire du pacte social qui est le transfert total de la souveraineté du droit au gouvernement élu. Il importe alors de voir à l’équilibre des pouvoirs afin de cerner les enjeux auxquelles font face la démocratie dans les institutions parlementaires. Le peuple étant ainsi assemblé cède ses droits en échange des « garanties nécessaires à sa sécurité et à l’exercice de ses droits[60] ». D’autant plus, cette abdication garantit « l’égalité de tous (qui) fait en sorte que chacun, même le plus faible en apparence, possède un espoir d’atteindre ses fins[61] ». Comme il a été mentionné plus tôt, le pouvoir souverain de l’État de droit est l’acteur suprême du pacte social, car, il est « celui qui agit » toujours en lieu et en place du peuple[62]. Les acteurs responsables de la primauté du droit et du pouvoir souverain qui rompt le contrat social deviennent alors un tyran[63].

Il revient alors à dire que les Parlements font toujours écho de l’état de santé de la démocratie au Canada. Il est alors du rôle des parlementaires d’exercer de façon légitime leur résistance et leur opposition envers un gouvernement voire même à le renverser par la force de tous les particuliers[64]. Il est cependant du peuple à s’intéresser aux propos et aux actions des députés, surtout s’ils ont un profil ministériel. Le député est l’acteur du pouvoir souverain d’une circonscription et il est mandaté à agir au nom de la population qui est prête à lui consentir son pouvoir législatif. Les députés sont garants de la place que le peuple est prêt à consentir à la ligne directrice du parti politique et à cette formation gouvernementale qui représente l’État de droit que l’électeur veuille se donner. L’assemblée représentative du Parlement a alors l’autorité de pratiquer le pouvoir législatif dans le respect de l’engagement mutuel entre la population et les députés du gouvernement qui portera un rapport légitime entre l’État de droit et le peuple. De cette logique, « nous ne sommes pas au service du gouvernement, le gouvernement est à notre service[65] ».

C- Le principe des pouvoirs discrétionnaires du gouvernement

Le pouvoir exécutif des ministres au parlement est qualifié de «discrétionnaire». Ce principe apporte une dialectique juridique propre au gouvernement. Des décisions peuvent alors être prises directement par le gouvernement sans nécessairement avoir à obtenir le consentement spécifique du parlement. Le secret du cabinet, où des instances supérieures de l’exécutif sont protégées par la loi. Le Gouvernement a un pouvoir exécutif évidemment, car, il est celui qui réagit entre autres, en situation de crise ou d’urgence en plus de voir à la gestion et les politiques des ministères. Le gouvernement a l’obligation de répondre à une action rapide en plus de voir aux fonctions publiques des différents ministères de l’État. De cette logique, la puissance de l’État est la condition première de la sécurité des individus[66] Enfin, le pouvoir exécutif a également pour caractéristiques d’être continu dans le temps alors que le pouvoir législatif ne siège que périodiquement. On peut ajourner le travail d’un parlement; on ne peut pas ajourner le travail du gouvernement. Le Gouvernement est au-dessus de la loi, mais il a la responsabilité de la souveraineté dont le peuple est auteur. Ainsi, le gouvernement démontre que s’il se préoccupe davantage de sa montée en puissance que celle de l’État souverain envers lequel il a la responsabilité, il tait la seule institution qui a l’autorité légitime sur la souveraineté du droit au Canada et au Québec.

Le gouvernement risque ainsi la dissolution de l’assemblée représentative. Cette situation tait du même coup le Parlement. Il demeure que c’est au Parlement que le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif doivent entretenir des liens de collaboration à l’exemple de la plupart des régimes parlementaires britanniques. Il existe le principe de la collaboration des pouvoirs qui commande « la confiance de la Chambre législative pour maintenir le pouvoir  (…) et « si les ministres perdent cette confiance (… ) ils doivent soit démissionner, soit demander à la Couronne de dissoudre la législature[67]». Le pouvoir exécutif retombe alors sur le chef de gouvernement dans la mesure où les projets de loi qui sont proposés sont appuyés de la confiance de la majorité des élues en chambre législative.

D- La réduction de l’espace démocratique

Il importe de souligner que le droit public écope depuis un certain temps de nombreuses critiques dans la fédération canadienne. Dans le système parlementaire britannique dont est issu le Parlement au Canada, il s’agit de reconnaitre que le peuple est l’auteur du pacte social à l’origine de la souveraineté[68]. Le peuple doit alors agir comme un seul et il s’incarne ainsi dans l’autorité politique du pouvoir en place[69]. À l’image du Léviathan de Hobbes (1651),  l’individu abdique alors tous ses droits et les remet aux mains d’une puissance externe, indépendante et souveraine[70]. De ce principe, les hommes consentent librement à ce que le gouvernement fasse les lois de l’État. Selon le Léviathan de Hobbes, cette puissance externe n’a pas à répondre aux mêmes règles que la majorité. Il doit être en mesure d’exercer une puissance externe au pouvoir souverain afin « d’arbitrer les rapports antagoniques sans faire partie lui-même partie du conflit[71] ».

L’espace démocratique est alors sous le contrôle des gouvernements. Il y a maintenant cette  inquiétude que les gouvernements misent plutôt sur l’apathie du peuple pour faire silence de la démocratie au parlement canadien. Cette mise au silence est évidente lorsqu’on voit un gouvernement majoritaire utiliser à son avantage politique le bâillon pour clore rapidement le débat et pour imposer l’adoption d’un projet de loi. Cette situation est courante « car, en politique canadienne, les partis élus perdent davantage le pouvoir que les partis d’opposition le prennent[72] ». Le bâillon restreint la portée du processus législatif. Un gouvernement minoritaire réussit même sacrifier son programme législatif au complet pour «éviter d’avoir à rendre des comptes et de faire preuve de transparence[73]». À titre d’exemple, le gouvernement fédéral a prorogé le parlement à deux reprises depuis son premier mandat. Il a aussi imposé des lois omnibus passés rapidement sous bâillon. Il a laissé peu de temps au Sénat pour étudier, réagir et débattre sur ces lois monstres. Les coupures envisagées dans les fonctions publiques ciblent davantage les organismes pouvant s’opposer aux positions du gouvernement. Les mouvements de solidarité subissent des coupures qui les paralysent dans leurs fonctions. Il s’ajoute que plusieurs nominations prouvent que la partisannerie s’incruste dans un plus grand nombre d’organismes paragouvernementaux.. L’hyperpolitisation des organismes gouvernementaux, l’empiètement du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif démontrent des abus dans les différentes sphères politiques. Il y a de quoi inquiéter l’ensemble des électeurs sur la situation de la démocratie au Canada. Les principes démocratiques tendent ainsi à s’effriter à un rythme alarmant.

E- Le peuple et la souveraineté du gouvernement

L’apathie de la société civile place elle-aussi en danger les fondements de la démocratie canadienne. Le cynisme démontré par la société civile rend fragile le contrat social en laissant le gouvernement prendre un plus grand espace au profit des institutions qui veillent sur la démocratie et la volonté populaire. L’usage du terme majorité silencieuse rend évident qu’une population réagissant peu laisse de plus en plus de place au pouvoir du gouvernement au détriment du pouvoir souverain du peuple. Le recul du débat parlementaire et les abrogations du pouvoir législatif sont de plus en plus évidents de la réduction de l’espace démocratique. Les cas litigieux dont fait face les gouvernements provinciaux et fédéral et du Québec insufflent cette arrogance envers les principes démocratiques du peuple qu’il représente.

Il s’annonce au cours de cette campagne électorale au Québec que la voix populaire cherche à prendre part du débat public. Les manifestations et la rue expriment cette volonté de changement dans les institutions du droit public malgré les réglementations, les lois et l’usage de la justice pour voir à étouffer le mouvement populaire. Ces politiciens profitent surtout de leurs influences économiques et leur pouvoir politique pour taire le débat politique et complaire à la majorité silencieuse. Le droit public demeure assujetti aux institutions parlementaires et l’espace démocratique est confié aux représentants qui ont la responsabilité de l’animer et de faire valoir ses positions. C’est par leurs actions qu’il est possible de prendre le pouls de la démocratie dans nos institutions politiques. La ligne qui partage le pouvoir exécutif et législatif est mince dans les institutions canadiennes. Le débat parlementaire est alors la voix qui départage le pouvoir. « Ainsi la crise de légitimité actuelle que traverse l’institution étatique dans le contexte de mondialisation et de fragmentation impose une nouvelle réflexion sur le fonctionnement des institutions politiques, sur la nature de la démocratie et sur la fonction de la communauté politique[74] ». C’est seulement avec la volonté populaire que les institutions publiques se remodèleront selon les aspirations démocratiques du peuple en s’inspirant de la ténacité des premiers parlementaires à Québec. Ils nous ont légué cette saveur de la démocratie en pratiquant les paroles de Montesquieu : « II faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

Bibliographie

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[1] L.-J. Papineau à Napoléon Aubin, 29 mai 1849, L.-J. Papineau, Lettres à divers correspondants. Texte établi par Georges Aubin et Renée Blanchet, tome 2, 1845-1871, Montréal,Éditions Varia, 2006, p. 79. Dans Gilles Gallichan, 2009, p. 101.

[2] Bernatchez, 2007, p 456

[3] Pilette, 1993, p 14.

[4] Huppé, 2005, p. 36.

[5] Huppé, 2009, p. 153-206.

[6] Idem

[7]  Mercier et Duhamel,  2005, p. 47.

[8] Pilette, 1993, p 18.

[9] Bernatchez, 2007, p 451.

[10] L’État de droit est synonyme à la Primauté du droit.

[11] Mercier et Duhamel, 2005, p. 17.

[12] Le contrat social rend compte originalement que le peuple est un corps civique et une communauté politique représenté par des magistrats veillant sur le pouvoir souverain. Le contrat social lie ainsi le pouvoir souverain au peuple par le respect des lois fondamentales de l’État. Le pouvoir souverain qui rompt le contrat social devient un tyran et ainsi, les magistrats peuvent exercer de façon légitime leur résistance et leur opposition voire même à renverser par la force le pouvoir politique par la force de tous les particuliers.  Dans Benoit Mercier et André Duhamel, p. 34. L’idée de la stabilité du contrat social de la Constitution canadienne est de Lorraine Pilette, La Constitution canadienne, Les Éditions du Boréal, 1993, p 12.

[13] Pilette, 1993, p. 11.

[14] Les conventions sont de toute évidence les règles qui se doivent être respectées par les acteurs politiques en présence. Ces règles « émanent simplement de comportements répétés et concertés des acteurs publics concernés » (Pilette, 35). Elles s’adaptent à la masse changeante à condition de ne pas porter préjudice aux habitudes politiques et aux pratiques courantes. « Il faut trois conditions pour conclure à l’existence d’une véritable convention constitutionnelle : des précédents, des acteurs qui se considèrent liés par ces précédents, et une raison d’être à pareille règle » (Pilette, 35). Ces conventions constitutionnelles[14] n’ont cependant pas la même portée juridique que la loi constitutionnelle. Elles sont plutôt des règles obligatoires d’une portée inférieure à celle des lois mais, qui se doivent d’être observées par les acteurs. De Lorraine Pilette, La Constitution canadienne, Les Éditions du Boréal, 1993, p 35.

[15] La loi constitutionnelle du Canada indique que « Considérant que les provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick, ont exprimé le désir de contracter une union fédérale pour ne former qu’une seule et même Puissance (Dominion) sous la Couronne du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande, avec une constitution reposant sur les mêmes principes que celles du Royaume-Uni ». Cité dans Pilette, 1993, p 18.

[16] Huppé, 2009, p. 153-206.

[17] Pilette, 1993, p 19.

[18] Gallichan, 1991, p. 54.

[19] Idem

[20] Gallichan, 1991, p. 57.

[21] Gallichan, 1991, p.61.

[22] La Souveraineté parlementaire est le transfert du pouvoir suprême de l’autorité royale au parlement britannique (Pilette, 1993, p 14).

[23] Gallichan, 2001, p. 210.

[24] Lamonde, 2009, p.129.

[25] Ce que Locke appelle le droit à la propriété dans Mercier et Duhamel, 2005, p. 48.

[26] Gallichan, 1991, Québec, p. 61.

[27] Les conventions sont des règles de conduite qui n’ont pas les mêmes conséquences juridiques que la loi constitutionnelle. Les conventions établissent les règles contraignantes qui se fixent au gré des circonstances. Elles  régissent l’encadrement qui permet au Parlement d’être le lieu où s’exerce l’autorité légitime du droit. Les manières de procéder au parlement découlent d’un ensemble de principes émanant des pratiques et des précédents dans les procédures parlementaires. La jurisprudence est alors une source de droit détenant son autorité dans un ensemble de formules, de coutumes et de pratiques parlementaires.

[28] Dans ce cas-ci le royaume réfère à la Grande-Bretagne. Voir Gallichan, 2001, p.210.

[29] Idem

[30] Gallichan, 1991, p. 62.

[31] « L’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement le pouvoir « de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par la présente loi exclusivement assignés aux législatures des provinces » », Bureau du Conseil privéMinistère des Affaires intergouvernementales, Le partage constitutionnel des pouvoirs législatifs, Gouvernement du Canada, http://www.pco-bcp.gc.ca/aia/index.asp?lang=fra&page=federal&sub=legis&doc=legis-fra.htm

[32] Gallichan, 2001, p.210.

[33] Gallichan,2001, p. 211.

[34] Bernatchez, 2007, p 450.

[35] La loi constitutionnelle du Canada indique que « Considérant que les provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick, ont exprimé le désir de contracter une union fédérale pour ne former qu’une seule et même Puissance (Dominion) sous la Couronne du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande, avec une constitution reposant sur les mêmes principes que celles du Royaume-Uni ». Cité dans Pilette, 1993, p 18.

[36] Université de Sherbrooke, Constitution, Perspective monde, http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMDictionnaire?iddictionnaire=1482 (Consultée le 15 juillet 2012)

[37] Mercier et Dumouchel, 2005, p. 45.

[38] Mercier et Duhamel, 2005, p. 48.

[39] Idem

[40] Bernatchez, 2007, p 452.

[41] Idem

[42] Bernatchez, 2007, p 456.

[43] Mercier et Duhamel, 2005, p. 62.

[45] Beaudoin, 1984, p.187.

[46] Idem

[47] Gallichan, 2008, p.118.

[48] Idem

[49] Bernard, 1995, p. 77.

[50] Beaudoin, 1983, p. 10.

[51] Mercier et Duhamel, 2005, p. 58.

[52] Gallichan, 2008, p. 93-122.

[53] Mercier et Duhamel, 2005, p. 48.

[54] Bernard, 1995, p. 65-66.

[55] Bernard, 1995, p. 66.

[56] Gallichan, 2008, p.102.

[57] Idem

[58] Idem

[59] Idem

[60] Mercier et Duhamel, 2005, p.36.

[61] Nadeau, 2010, P.C6.

[62] Mercier et Duhamel,2005, p. 36.

[63] Mercier et Duhamel, 2005, p.34.

[64] Idem

[65] Nadeau, 2010, p.C6

[66] Idem

[67] Beaudoin, 1983, p. 7

[68] Mercier et Duhamel, 2005, p. 36.

[69] Nadeau, 2010, p.C6

[70] Nadeau, 2010, P.C6 ; Piotte, 2007 : 37 ; Mercier et Duhamel, 2005, p. 36

[71] Nadeau, 2010, P.C6

[74] Canuet

Une réflexion sur “Institutions politiques canadiennes : la couronne, les parlements et la démocratie

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